我國從1996年以來實(shí)行的食鹽專營體制保障了碘缺乏病防治的階段性目標(biāo)，確保了食鹽供應(yīng)安全和價(jià)格穩(wěn)定。專營體制也產(chǎn)生了諸多與市場經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的問題，政企不分、壟斷經(jīng)營、產(chǎn)銷分離、區(qū)域封閉等，食鹽產(chǎn)銷企業(yè)也由此長期機(jī)制僵化、創(chuàng)新不足、缺乏活力。十八屆三中全會(huì)《決定》明確指出要“進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷”，推進(jìn)以“取消專營、政企分開”為核心的食鹽市場化改革已勢在必行。為確保改革后食鹽市場穩(wěn)定和行業(yè)良性發(fā)展，需系統(tǒng)設(shè)計(jì)改革方案，統(tǒng)籌安排改革任務(wù)，既要解決好當(dāng)前的突出問題，也要防范改革中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。為此，一是要分步驟分階段推進(jìn)改革；二是要盡快構(gòu)建起嚴(yán)格的市場化監(jiān)管體系；三是要鼓勵(lì)和引導(dǎo)行業(yè)重組整合，形成幾家全國經(jīng)營的大型食鹽企業(yè)。其中，行業(yè)重組整合應(yīng)成為改革的基礎(chǔ)。

　　食鹽市場化改革需考慮當(dāng)前的行業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)

　　我國是鹽業(yè)大國，產(chǎn)能近億噸，鹽行業(yè)長期處于供大于求的局面。全國現(xiàn)有298家制鹽企業(yè)，其中99家為食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)，僅定點(diǎn)企業(yè)制鹽能力就高達(dá)4000多萬噸，2013年行業(yè)開工率不到70%。食鹽消費(fèi)量長期穩(wěn)定，工業(yè)鹽用量增長緩慢，如果沒有更趨嚴(yán)格的開采政策，鹽業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的局面會(huì)長期存在。

　　我國鹽業(yè)大而不強(qiáng)，制鹽和食鹽經(jīng)營企業(yè)均存在“多小散亂”的問題，缺少品牌型大企業(yè)。全國制鹽企業(yè)年均產(chǎn)量不到30萬噸，企業(yè)間惡性競爭，價(jià)格低迷，全行業(yè)處于虧損狀態(tài)，僅食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)有盈利。食鹽銷售專營以縣級為單位，全國共有2222家批發(fā)主體，年均銷量僅有4000多噸。中國鹽業(yè)總公司是行業(yè)內(nèi)最大的企業(yè)，食鹽市場占有率也僅在16%左右。

　　專營體制下，食鹽市場省際分割、縣際分割，全國未形成一個(gè)統(tǒng)一大市場。目前已有一些省（市）實(shí)現(xiàn)了全部或部分省內(nèi)垂直，即由省級鹽業(yè)公司集中省內(nèi)資產(chǎn)，各市縣以分子公司形式進(jìn)行區(qū)域?qū)I。省際之間僅有中國鹽業(yè)總公司實(shí)現(xiàn)了部分區(qū)域的跨省經(jīng)營。

　　預(yù)防“多小散亂”行業(yè)結(jié)構(gòu)下市場化改革的潛在風(fēng)險(xiǎn)

　　當(dāng)前我國鹽行業(yè)“多小散亂”的市場結(jié)構(gòu)，會(huì)給市場化改革帶來一些潛在風(fēng)險(xiǎn)。

　　第一，食鹽安全將成為改革后的一個(gè)重大挑戰(zhàn)。過去依靠專營壁壘和以企業(yè)為主的“私鹽”稽查制度，將大量工業(yè)鹽、土鹽、硝鹽和廢渣鹽擋在食鹽體系之外，一旦市場放開，在價(jià)差利誘下，這些“私鹽”很可能會(huì)大量混入到食鹽市場。即便實(shí)行許可經(jīng)營，如沒有嚴(yán)格的監(jiān)管和執(zhí)法配合，也很難將“私鹽”拒之門外。“多小散亂”的行業(yè)結(jié)構(gòu)無疑將提高監(jiān)管難度和監(jiān)管成本，考慮到鹽業(yè)監(jiān)管體系和監(jiān)管能力的建設(shè)需要較長時(shí)間，特別是部分地方政府治理能力較弱導(dǎo)致市場監(jiān)管空白，食鹽的安全風(fēng)險(xiǎn)將成為重大挑戰(zhàn)。

　　第二，碘鹽普及率可能會(huì)出現(xiàn)較大幅度下降。一是由于普通鹽成本顯著低于碘鹽，在鹽行業(yè)整體產(chǎn)能過剩、產(chǎn)銷主體眾多的情況下，普通鹽必然會(huì)沖擊價(jià)格較高的碘鹽；二是消費(fèi)者對碘鹽認(rèn)知還不成熟，尤其是在“碘鹽導(dǎo)致甲狀腺疾病”的不科學(xué)輿論誤導(dǎo)下，消費(fèi)者會(huì)過多選擇普通鹽；三是邊遠(yuǎn)和農(nóng)村地區(qū)等碘缺乏病重點(diǎn)防控區(qū)域可能成為合格碘鹽空白區(qū)。

　　第三，國內(nèi)鹽產(chǎn)業(yè)將受到國外大企業(yè)的沖擊。鹽是基礎(chǔ)性資源，關(guān)系國計(jì)民生，也是基礎(chǔ)化工原料。國際上，主要鹽資源被幾家大企業(yè)所控制，德國K＋S控制了北美、南美和歐洲的鹽業(yè)，印度塔塔集團(tuán)和日本三友控制了印度鹽業(yè)，力拓、日本三菱、三井等控制了澳洲及墨西哥鹽業(yè)。與這些企業(yè)相比，我國鹽企業(yè)處于絕對弱勢：一是企業(yè)小而散，沒有形成合力；二是制鹽成本高，國外海鹽、湖鹽每噸3—5美元，國內(nèi)井礦鹽每噸30美元。過去我國依靠專營壁壘把這些企業(yè)及鹽產(chǎn)品擋在門外。取消專營后，這些企業(yè)將會(huì)很快進(jìn)入并占領(lǐng)市場，沖擊國內(nèi)鹽產(chǎn)業(yè)。

　　第四，食鹽批發(fā)企業(yè)可能會(huì)出現(xiàn)大面積虧損和破產(chǎn)。專營體制下的食鹽批發(fā)企業(yè)基本都是國有獨(dú)資企業(yè)，歷史包袱重、人員負(fù)擔(dān)多、經(jīng)營成本高、流通效率低。市場放開后，這些企業(yè)將出現(xiàn)大面積虧損和破產(chǎn)，絕大部分會(huì)面臨淘汰。將給各級政府帶來數(shù)萬人的職工安置和企業(yè)轉(zhuǎn)型等壓力。

　　建議以行業(yè)重組為基礎(chǔ)推進(jìn)食鹽市場化改革

　　我國是一個(gè)嚴(yán)重的碘缺乏國家，食鹽被賦予了防止碘缺乏病的特殊功能，食鹽加碘將是我國一項(xiàng)長期國策。防止改革中的潛在重大風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵是要解決行業(yè)“多小散亂”的問題和出臺配套政策。建議在推進(jìn)食鹽市場化改革過程中，以行業(yè)重組整合為基礎(chǔ)，形成若干家具有較大市場占有率的品牌企業(yè)，穩(wěn)定市場供給，降低監(jiān)管難度，同時(shí)配套建立基礎(chǔ)碘鹽的“托底”政策和碘鹽監(jiān)管的質(zhì)量追溯體系。

　　1.鼓勵(lì)和引導(dǎo)食鹽產(chǎn)銷企業(yè)重組整合，形成多家全國經(jīng)營、產(chǎn)銷一體的大型食鹽企業(yè)。這是食鹽市場化改革的基礎(chǔ)。歐美日等主要國家和地區(qū)的食鹽市場基本都由幾家大企業(yè)控制，如美國6家、日本4家。取消專營后，行業(yè)重組整合既有必要，也有條件。地方政府普遍認(rèn)為，取消專營后，現(xiàn)有的食鹽經(jīng)營主體將成為地方負(fù)擔(dān)，亟須推進(jìn)企業(yè)改革。行業(yè)重組宜采取市場化方式，形式可以多樣：一是央企與地方產(chǎn)銷企業(yè)間聯(lián)合；二是地方產(chǎn)銷企業(yè)間聯(lián)合；三是大型制鹽企業(yè)產(chǎn)銷聯(lián)合。中央與地方政府重點(diǎn)是加強(qiáng)政策引導(dǎo)和支持，鼓勵(lì)各地鹽企采取無償劃轉(zhuǎn)、出資入股、聯(lián)合重組等方式實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)和跨所有制的整合。

　　2.建立基礎(chǔ)碘鹽保障制度，作為穩(wěn)定碘鹽普及率的“托底”政策。一是確定基礎(chǔ)碘鹽品種，實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)；二是建立國家和地方基礎(chǔ)碘鹽儲備體系；三是落實(shí)邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)碘鹽供應(yīng)補(bǔ)貼政策；四是邊遠(yuǎn)及碘鹽重點(diǎn)防控地區(qū)市場可緩一步放開。

　　3.執(zhí)行嚴(yán)格的監(jiān)管制度，核心是建立從生產(chǎn)到銷售的質(zhì)量追溯體系。要讓嚴(yán)格的市場化監(jiān)管體系得以有效落實(shí)，一是要以行業(yè)重組為基礎(chǔ)，提高行業(yè)集中度；二是要利用信息化手段，建立起從生產(chǎn)源頭到終端銷售的全過程質(zhì)量追溯體系。

　　4.配套出臺《食鹽企業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)》。準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)用于保障食鹽安全而不是阻礙競爭，只要滿足準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)就可以獲得進(jìn)入市場資格。準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)要以產(chǎn)銷規(guī)模、技術(shù)裝備水平、環(huán)境條件控制、質(zhì)量安全保障、儲備經(jīng)營能力等為指標(biāo)。建議對銷區(qū)市場超過幾個(gè)省、食鹽產(chǎn)量超過一定規(guī)模的企業(yè)許可全國經(jīng)營，達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定期限，逐步淘汰。這樣做可以推動(dòng)食鹽產(chǎn)銷企業(yè)加快市場化重組步伐。